spring 2012：成都户改惊险一跃
2012：成都户改惊险一跃 更新时间：2010-11-21 9:49:26 在全国各地一波又一波展开的户籍制度改革浪潮中，地处西南的成都再度冲到了最前沿。
11月16日，成都市政府召开新闻发布会宣布，正式出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》.
“2012年年底前，我们将实现在有充分保障的情况下，农民自由进城，城里人自由下乡。”成都市统筹委副主任秦代红这样概括该《意见》的精神。
引人关注的是，在“成都版”户改方案中，农民进城上户口的同时，仍可保留承包地、宅基地等自有财产，不再以“土地换身份”。这是迄今为止国内户籍制度改革中走得最远的一次尝试。
有保障无条件的“进城”
成都市社科院副院长陈家泽在接受《中国经营报》记者采访时称，在此次户籍改革中，成都市政府考虑得最多的是城乡居民的权利问题，尤其是农民的权利。
“没有农民权利的切实保障，所有关于自由迁徙的户籍制度改革，都只能是伪改革 。”全程参与了此次成都户改进程的陈家泽说。
成都市统筹委社会处处长刘礼也强调，此次户改方案中，明确认定农民可以带财产产权进城，就业、参加社保等不以丧失承包地为前提，不愿进城者，同样享受政府提供的社会保障和社会福利等基本公共服务。至于是否进城落户，完全依照农民的自由意愿，政府不会提出任何附加条件。
记者注意到，上述《意见》中提出，要建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度。这意味着过去只针对城镇居民的失业登记和救助，首次对农村居民全覆盖。
此外，成都将在2011年底前建立分区域统一的城乡住房保障体系。秦代红表示，简单地说，就是以后农村住房困难家庭也能享受到廉租房、公共租赁房、经济适用房等福利，并获得租房、建房补贴。
在成都市推出此次户籍制度改革方案之前，同属国家城乡配套综合改革试验区的重庆市，已率先在今年8月份提出了以“两年300万，十年1000万的农民进城计划”为核心的户改方案。
在重庆的户改方案中，政府将引导农民彻底放弃自己的土地，“洗脚进城”，进行“城市化移民”。
“重庆的目标是解决1000万的农转居和城市用地紧缺问题。”西南大学经济管理学院副教授张应良分析说，“但农村种地不用交税，多数农民并不愿意丢掉土地。”
户改七年路
成都市此次户籍制度改革的惊人“一大步”，其实是积聚了城乡统筹改革的七年实践之功，因为户籍制度改革的核心其实就是“三农”问题，早晚必须触及。
从2003年开始，成都市率先在国内进行统筹城乡的“自主改革”。2007年，成都和重庆一并成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，目的就是为解决“三农”问题探路。
此次户改方案出台前，通过各种制度性改革，成都基本上打破了城乡二元对立的局面，为最终实现城乡居民在享受平等权利基础上的自由迁徙创造了条件。
比如，2008年，成都市在全国率先展开农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，通过建立农村产权交易制度，让包括土地承包经营权在内的农民的财产有了流动转让的权利。
“这使得生产要素开始逐渐实现自由流动，”陈家泽对此评价说，“只有确定了农民的对土地等财产的权利和实现财产的可流转，农民才能真正从土地上解脱出来，进入城市。”
多年来，成都在建立均衡化的城乡公共服务体系，解决城乡之间的权利和福利差异等方面所作出的铺垫，也是保证此次户改能最终实现的关键因素。
据刘礼介绍，通过改革，成都率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化，整个过程政府投入了不少“真金白银”。
据了解，仅成都市首创的耕地保护基金制度一项，市政府每年投入就多达28亿元，其中90%直接打到农民的社保账户上。农民参加社保，政府再给予2%的补贴。成都市每年拨给每个村20万元的公共服务和社会管理经费。为了抹平城乡教育差，过去3年成都市投入9亿元，在全市新建了410所标准化学校。
刘礼说，据他所知，去年一年，成都花在“三农”和社会保障方面的资金多达147亿元。
秦代红表示，过去几十年里，成都市下辖农村地区为了城市发展做出了巨大的牺牲，这次户改之所以作出允许农民带产权进城并享受平等保障的安排，只是将农民被剥夺的权利还给他们而已。
最大阻力来自“有法难依”
据了解，上述《意见》出台之后，成都市政府各相关部门正在抓紧制定配套措施，预计一个月之后即可陆续落实。
在《意见》公布前，成都市政府组织人员进行了广泛调研，向各界征求意见，也对此项改革进行了风险评估，全市40多个政府部门都参与了讨论。
据悉，有关风险评估涉及到城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务体系、教育资源配套等诸多方面。尤其是地方财政的可持续支付能力，以及一旦农村人口大规模进城有可能引发的社会隐患等等。
陈家泽承认，有人担心会出现极端的情况，就是有较多数的农村人口短时间内涌入到城市，这对城市提供公共服务的能力会带来更大的压力，需要投入庞大的资金来解决。
“不过我们相信，这种情况发生的可能性很小。”陈家泽说，“农民在进城之时，会充分考虑到就业机会，以及能否获得足够的持续收入支付城市生活的开销，只要社会保障体系相对完备，很多农民其实更愿意留在农村。”
户籍管理制度相关法律法规调整更新的滞后，也是推进户籍制度改革面临的现实难题之一。
以目前具有最高法律效力的《中华人民共和国户口登记条例》为例，它是早在1958年便制定的，带有明显的“城乡二元”户口管理色彩，与我国当前现实社会情况已不相适应，这使各地推进户籍制度改革缺乏全面完整的法律参照。
过去七年来成都户改上的“先行先试”，实际上已多处突破现行户籍法规，此次推广的农民“无条件”进城，更是在原法律文本下无法想象的。
“这些户籍管理法律上的空白点，都需要在此后的配套制度设计中进行突破和完善。”成都市公安局治安防范人口管理处处长马力说。
链接成都市户籍改革路线图
2003年取消入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；
2004年打破50年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”，统一登记为居民户口；
2006年率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；
2008年实现本市农民租住私人住房可入户；
2010年至2012年实现成都范围内城乡居民自由迁徙。
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